|
Projekty publiczne
|
Sześć zmian w systemie
zamówień publicznych
Co trzeba zrobić, żeby
usprawnić realizację projektów publicznych w Polsce? Odpowiedź na to
pytanie jest prosta: trzeba zmienić regulacje prawne w tym obszarze. Częste
ostatnio informacje o opóźnieniach, przekroczeniach budżetu, wyrzuceniu
wykonawców, bankructwach wykonawców i podwykonawców, korupcji i innych
negatywnych zjawiskach nie mogą być przypadkowe. Głównym aktem prawnym
regulującym działania w obszarze zamówień publicznych jest Prawo Zamówień
Publicznych (PZP). Co w tej ustawie nie sprzyja sprawnej realizacji
projektów publicznych? Co należy usprawnić?
1.
Tryb
wielkich projektów. PZP nie wie, że istnieją projekty (jako forma
zarządzania; słowo „projekt” występuje w odniesieniu do standardowej
wstępnej fazy realizacji prac). Jak w związku z tym mogą się udawać
projekty realizowane na podstawie PZP? Jeżeli się udają (tak też się
zdarza), to mimo PZP, a nie w wyniku jej ścisłego stosowania. Ponieważ PZP
jest stosowana do bardzo wielu, nie zawsze wielkich prac, nie mających charakteru projektów, do ustawy należy
wprowadzić specjalny tryb realizacji
wielkich projektów. Dalej opisujemy cechy, które powinny usprawnić
realizację wielkich projektów.
2.
Zmienność
zakresu prac. Sposób opisu zakresu prac powinien być inny niż w małych
pracach. Jeżeli przedmiotem zamówienia jest, na przykład, dostawa oleju
napędowego do komendy powiatowej policji, to od samego początku do końca
wiadomo co ma być zrobione. Natomiast jeżeli przedmiotem zamówienia ma być
budowa Stadionu Narodowego, to dokładne przewidzenie sposobu realizacji
prac i ostateczna postać produktu projektu wymaga umiejętności jasnowidza,
a nie specjalisty od zarządzania projektami czy też specjalisty od zamówień
publicznych. W trakcie budowy Stadionu Narodowego zamawiający (zdaniem wykonawcy)
wprowadził 15 tysięcy poprawek do wstępnego projektu. I to nie jest kwestia
niesprawności zamawiającego – każdy specjalista od zarządzania projektami
powie, że im większy projekt, tym większa pewność, że zakres prac w trakcie
realizacji będzie się zmieniał. Ustawa powinna dla wielkich projektów
dopuszczać dodefiniowywanie zakresu prac w trakcie realizacji zamówienia.
Zlecenia dodatkowe nie rozwiązują sprawy – trudno sobie wyobrazić 15
tysięcy zleceń dodatkowych.
3. Rola ceny w przetargu. Rolą ceny
nie powinno być wyłącznie wskazanie najtańszego wykonawcy. Mechanizm taki,
jak opisano w wielu pozycjach literatury przedmiotu, prowadzi do niskiej
jakości produktu, opóźnień w realizacji prac, a przede wszystkim do
wytworzenia wrogich relacji między zamawiającym a wykonawcą. Ponieważ
wykonawca pracuje pod bardzo silną presją kosztową, musi dążyć do
uzasadnienia zwiększenia ceny na wszelakie możliwe sposoby. Jednym z
najbardziej oczywistych jest wykazywanie zamawiającemu na drodze sądowej,
że projekt jest wykonywany – z winy zamawiającego – w inny sposób, niż to
było opisane w umowie. Dobrze byłoby, gdyby sposób określania ceny
motywował do dobrej pracy – np. poprzez uwzględnienie premii za szybsze czy
lepsze zakończenie projektu. Zamawiający powinien także uwzględnić w swoim
budżecie rezerwę na doprecyzowanie zakresu prac, wynikające ze zmienności
zakresu wielkich projektów, opisanej w poprzednim akapicie.
4.
Przydział
ryzyk. Ryzyka muszą być dzielone sprawiedliwie pomiędzy wykonawcę a
zamawiającego. Zgodnie z aktualnie realizowaną praktyką, wszystkie ryzyka
są przydzielane wykonawcy – wygrał przetarg, to niech się martwi. Ale za
niektóre zjawiska mogące wystąpić w trakcie realizacji projektu – na
przykład za zmianę kursów walut koniecznych do zakupu towarów czy usług
spoza Polski – tak samo odpowiedzialny (nie) jest wykonawca jak i
zamawiający. Uczciwie byłoby, żeby strony dzieliły się ryzykami, na które
żadna strona nie ma wpływu. Ponadto, jeśli wykonawca wie, że będzie
odpowiadał za wszystkie ryzyka, to składając ofertę zawsze doda pewną
wartość na wypadek zaistnienia ryzyk, które wcale nie muszą wystąpić. Taka
jest natura ryzyka: są to zdarzenia tylko prawdopodobne, a nie pewne. I
zamawiający zapłaci za wszystkie ryzyka, a nie tylko za ryzyka, które
rzeczywiście wystąpią.
5.
Wykonawcy
umiejący zarządzać projektami. Kontrakty na wielkie projekty powinny
wygrywać firmy, które potrafią zarządzać projektami. I nie chodzi o to, że
firma zrealizowała w przeszłości podobne projekty. Podstawowa definicja
projektu mówi, że każdy projekt jest unikalny. Ten problem w Stanach
Zjednoczonych od lat 80. XX wieku (a później także w wielu innych krajach)
rozwiązuje się poprzez stosowanie tzw. „modeli dojrzałości projektowej”, z
których najbardziej znane to CMMI® i OPM3®. Model taki służy właśnie do
obiektywnej oceny umiejętności organizacji w zakresie zarządzania
projektami. Najniższa poziom dojrzałości, czyli „dwója z zarządzania
projektami” praktycznie wyklucza cię z projektów zlecanych przez agendy
rządowe. Jeżeli dostajesz piątkę, to warto za ciebie zapłacić nawet więcej
niż za innych, bo wiadomo, że nie przysporzysz dodatkowych kłopotów.
6.
Zmiana roli
UZP. Trzeba zmienić zadania Urzędu Zamówień Publicznych. W tej chwili UZP
prowadzi „tablicę ogłoszeń”, czyli Biuletyn Zamówień Publicznych i
reaktywnie nadzoruje realizację prawa. To za mało. W wielu krajach istnieją
i rzeczywiście są stosowane standardy określające, w jaki sposób należy
zarządzać projektami. Najbardziej znane z nich to PMBOK® Guide (USA, a
praktycznie cały świat) i Prince 2® (Wielka Brytania). UZP,
jako instytucja najbardziej zaangażowana realizacja projektów, powinna
określić takie standardy dla Polski, a następnie zająć się ich promowaniem,
wspomaganiem stosowania i egzekwowaniem wykorzystania. Można także rozważyć
czynną rolę pracowników UZP w największych projektach – włączenie ich do
prac w komitetach sterujących, które m. in. decydowałyby dynamicznie (patrz
punkt 2.) o zakresie i cenie zmian i uszczegółowień zakresu prac. UZP byłby
tam przedstawicielem właścicieli budżetów projektów, czyli polskich
podatników. Takie rozwiązanie sprzyjałoby także ukróceniu korupcji (patrz
sytuacja w Centrum Projektów Informatycznych MSW).
Tak wygląda zarys sześciu
najważniejszych zmian koniecznych do wprowadzenia w polskim systemie
zamówień publicznych. Bez nich nasze pieniądze w dalszym ciągu będą
marnowane w źle zorganizowanych przetargach realizowanych przez
niewykwalifikowanych wykonawców.
Opisanym tutaj sześciu propozycjom
zmian poświęcę więcej uwagi w następnych tekstach zamieszczanych w tym
miejscu.
Czytaj
artykuł o proponowanych zmianach w Ustawie Prawo Zamówień Publicznych (pdf)
|