Sybena Consulting

Co zrobić z Ustawą Prawo Zamówień Publicznych?

Strona główna

Doświadczenie

Usługi

Wiedza

Relaks!

Kontakt

Projekty publiczne

 Sześć zmian w systemie zamówień publicznych

Co trzeba zrobić, żeby usprawnić realizację projektów publicznych w Polsce? Odpowiedź na to pytanie jest prosta: trzeba zmienić regulacje prawne w tym obszarze. Częste ostatnio informacje o opóźnieniach, przekroczeniach budżetu, wyrzuceniu wykonawców, bankructwach wykonawców i podwykonawców, korupcji i innych negatywnych zjawiskach nie mogą być przypadkowe. Głównym aktem prawnym regulującym działania w obszarze zamówień publicznych jest Prawo Zamówień Publicznych (PZP). Co w tej ustawie nie sprzyja sprawnej realizacji projektów publicznych? Co należy usprawnić?

1.      Tryb wielkich projektów. PZP nie wie, że istnieją projekty (jako forma zarządzania; słowo „projekt” występuje w odniesieniu do standardowej wstępnej fazy realizacji prac). Jak w związku z tym mogą się udawać projekty realizowane na podstawie PZP? Jeżeli się udają (tak też się zdarza), to mimo PZP, a nie w wyniku jej ścisłego stosowania. Ponieważ PZP jest stosowana do bardzo wielu, nie zawsze wielkich prac, nie mających charakteru projektów, do ustawy należy wprowadzić specjalny tryb realizacji wielkich projektów. Dalej opisujemy cechy, które powinny usprawnić realizację wielkich projektów.

2.      Zmienność zakresu prac. Sposób opisu zakresu prac powinien być inny niż w małych pracach. Jeżeli przedmiotem zamówienia jest, na przykład, dostawa oleju napędowego do komendy powiatowej policji, to od samego początku do końca wiadomo co ma być zrobione. Natomiast jeżeli przedmiotem zamówienia ma być budowa Stadionu Narodowego, to dokładne przewidzenie sposobu realizacji prac i ostateczna postać produktu projektu wymaga umiejętności jasnowidza, a nie specjalisty od zarządzania projektami czy też specjalisty od zamówień publicznych. W trakcie budowy Stadionu Narodowego zamawiający (zdaniem wykonawcy) wprowadził 15 tysięcy poprawek do wstępnego projektu. I to nie jest kwestia niesprawności zamawiającego – każdy specjalista od zarządzania projektami powie, że im większy projekt, tym większa pewność, że zakres prac w trakcie realizacji będzie się zmieniał. Ustawa powinna dla wielkich projektów dopuszczać dodefiniowywanie zakresu prac w trakcie realizacji zamówienia. Zlecenia dodatkowe nie rozwiązują sprawy – trudno sobie wyobrazić 15 tysięcy zleceń dodatkowych.

3.      Rola ceny w przetargu. Rolą ceny nie powinno być wyłącznie wskazanie najtańszego wykonawcy. Mechanizm taki, jak opisano w wielu pozycjach literatury przedmiotu, prowadzi do niskiej jakości produktu, opóźnień w realizacji prac, a przede wszystkim do wytworzenia wrogich relacji między zamawiającym a wykonawcą. Ponieważ wykonawca pracuje pod bardzo silną presją kosztową, musi dążyć do uzasadnienia zwiększenia ceny na wszelakie możliwe sposoby. Jednym z najbardziej oczywistych jest wykazywanie zamawiającemu na drodze sądowej, że projekt jest wykonywany – z winy zamawiającego – w inny sposób, niż to było opisane w umowie. Dobrze byłoby, gdyby sposób określania ceny motywował do dobrej pracy – np. poprzez uwzględnienie premii za szybsze czy lepsze zakończenie projektu. Zamawiający powinien także uwzględnić w swoim budżecie rezerwę na doprecyzowanie zakresu prac, wynikające ze zmienności zakresu wielkich projektów, opisanej w poprzednim akapicie.

4.      Przydział ryzyk. Ryzyka muszą być dzielone sprawiedliwie pomiędzy wykonawcę a zamawiającego. Zgodnie z aktualnie realizowaną praktyką, wszystkie ryzyka są przydzielane wykonawcy – wygrał przetarg, to niech się martwi. Ale za niektóre zjawiska mogące wystąpić w trakcie realizacji projektu – na przykład za zmianę kursów walut koniecznych do zakupu towarów czy usług spoza Polski – tak samo odpowiedzialny (nie) jest wykonawca jak i zamawiający. Uczciwie byłoby, żeby strony dzieliły się ryzykami, na które żadna strona nie ma wpływu. Ponadto, jeśli wykonawca wie, że będzie odpowiadał za wszystkie ryzyka, to składając ofertę zawsze doda pewną wartość na wypadek zaistnienia ryzyk, które wcale nie muszą wystąpić. Taka jest natura ryzyka: są to zdarzenia tylko prawdopodobne, a nie pewne. I zamawiający zapłaci za wszystkie ryzyka, a nie tylko za ryzyka, które rzeczywiście wystąpią.

5.      Wykonawcy umiejący zarządzać projektami. Kontrakty na wielkie projekty powinny wygrywać firmy, które potrafią zarządzać projektami. I nie chodzi o to, że firma zrealizowała w przeszłości podobne projekty. Podstawowa definicja projektu mówi, że każdy projekt jest unikalny. Ten problem w Stanach Zjednoczonych od lat 80. XX wieku (a później także w wielu innych krajach) rozwiązuje się poprzez stosowanie tzw. „modeli dojrzałości projektowej”, z których najbardziej znane to CMMI® i OPM3®. Model taki służy właśnie do obiektywnej oceny umiejętności organizacji w zakresie zarządzania projektami. Najniższa poziom dojrzałości, czyli „dwója z zarządzania projektami” praktycznie wyklucza cię z projektów zlecanych przez agendy rządowe. Jeżeli dostajesz piątkę, to warto za ciebie zapłacić nawet więcej niż za innych, bo wiadomo, że nie przysporzysz dodatkowych kłopotów.

6.      Zmiana roli UZP. Trzeba zmienić zadania Urzędu Zamówień Publicznych. W tej chwili UZP prowadzi „tablicę ogłoszeń”, czyli Biuletyn Zamówień Publicznych i reaktywnie nadzoruje realizację prawa. To za mało. W wielu krajach istnieją i rzeczywiście są stosowane standardy określające, w jaki sposób należy zarządzać projektami. Najbardziej znane z nich to PMBOK® Guide (USA, a praktycznie cały świat) i Prince 2® (Wielka Brytania). UZP, jako instytucja najbardziej zaangażowana realizacja projektów, powinna określić takie standardy dla Polski, a następnie zająć się ich promowaniem, wspomaganiem stosowania i egzekwowaniem wykorzystania. Można także rozważyć czynną rolę pracowników UZP w największych projektach – włączenie ich do prac w komitetach sterujących, które m. in. decydowałyby dynamicznie (patrz punkt 2.) o zakresie i cenie zmian i uszczegółowień zakresu prac. UZP byłby tam przedstawicielem właścicieli budżetów projektów, czyli polskich podatników. Takie rozwiązanie sprzyjałoby także ukróceniu korupcji (patrz sytuacja w Centrum Projektów Informatycznych MSW).

Tak wygląda zarys sześciu najważniejszych zmian koniecznych do wprowadzenia w polskim systemie zamówień publicznych. Bez nich nasze pieniądze w dalszym ciągu będą marnowane w źle zorganizowanych przetargach realizowanych przez niewykwalifikowanych wykonawców.

Opisanym tutaj sześciu propozycjom zmian poświęcę więcej uwagi w następnych tekstach zamieszczanych w tym miejscu.

Czytaj artykuł o proponowanych zmianach w Ustawie Prawo Zamówień Publicznych (pdf)

 

 

Co zrobić z ustawą Prawo Zamówień Publicznych?

Co zrobić z Urzędem Zamówień Publicznych?

Kto ma wygrywać publiczne przetargi?

Czy najniższa cena oferty gwarantuje najniższy koszt?

Program rozwoju sportu

Wiedza o projektach

Model zarządzania wiedzą o projektach

Wiedza o projektach

Zarządzanie projektami nastawione na wiedzę

Agregaty projektów

Rodziny projektów

Agregaty projektów

Jednolity model zarządzania portfelami

Podstawy zarządzania portfelami

Modele dojrzałości

Dojrzałość systemów zarządzania projektami  

Dojrzałość metodyk zarządzania projektami

Meta-dojrzałość zarządzania projektami

Standardy i metodyki

Analiza ISO 21500 i porównanie z PMBoK® Guide

Siedem głównych standardów zarządzania projektami

Ogólne porównanie PMBoK, Prince 2 i CMMI

Szczegółowe porównanie PMBoK, Prince 2 i CMMI

Standardy PMI – spojrzenie krytyczne

Narzędzia Primavera a PMBoK

Zarządzanie jakością

Jakość w projektach informatycznych

Jakość dokumentów

Analiza

Analiza strategiczna

Analiza

Tworzenie tekstów analitycznych

Tematy ogólne i inne

Zarządzanie projektami

Projekty – punkt widzenia wykonawcy

Ryzyko w projektach informatycznych

Analiza zysków – kosztów